Reforma tributária: o que considerar para a atividade de locação

 Por Ricardo Lacaz

   As propostas de reforma tributária – notadamente, PECs nº 45/2019 e nº 110/2019, criam um novo imposto sobre o valor agregado, cada qual com suas peculiaridades. Embora distintas, as propostas possuem um ponto comum: unificam os tributos federais, estaduais e municipais sobre o consumo. Essa integração possui efeitos relevantes em diversas atividades, dentre as quais está a locação de bens imóveis. Como é de conhecimento, essa atividade não está submetida ao ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e ao ISS (Imposto sobre Serviços). Assim sendo, a locação desenvolvida como atividade empresarial, portanto por meio de pessoa jurídica, está sujeita a uma carga tributária sobre o consumo de 3,65% ou, se optante pelo Lucro Real, de 9,25%. A totalidade das receitas, no entanto, sofre uma carga fiscal máxima de 14,53%, quando optante pelo Lucro Presumido, já compreendida a tributação sobre a renda (IR e CSL), como indica o quadro.

Com a instituição de um tributo na sistemática de um Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), com alíquotas de 25%, estima-se que a carga tributária sobre as locações aumentaria sensivelmente, já que a atividade praticamente não possui créditos a serem compensados (abatidos da base de cálculo), incidindo, assim, a alíquota proposta sobre o valor integral da receita de locação.

Tal incremento da carga fiscal enseja consequências relevantes para o setor, vez que o torna menos atrativo em relação às demais alternativas de investimento, como analisamos a seguir.

Aumento da carga e investimento

A carga tributária de 14,53% se justifica quando se compreende a racionalidade econômica por trás dessa atividade. A aquisição de imóveis para locação é uma atividade empresarial e visa, portanto, obter retorno ao capital investido por meio da locação do bem.

Quando determinado bem é adquirido com o objetivo de gerar rendimentos periódicos, esse bem traduz um investimento de capital. O imóvel adquirido para locação é um investimento, no qual o aluguel representa o rendimento periódico esperado pelo comprador.

Sob a perspectiva do investidor, a aplicação do capital em imóvel para locação é mais uma das opções de investimento disponível no mercado, tanto quanto outros investimentos financeiros. É dizer, a decisão de comprar um imóvel compete com as demais alternativas de investimento, especialmente aqueles que oferecem uma renda fixa periódica.

O investidor pode escolher entre adquirir um imóvel para aluguel ou aplicar seus recursos em outros investimentos, tais como a aplicação em títulos de renda fixa, CDB, Debêntures, LCI, LCA, CRA, CRI, dentre tantos outros disponíveis que possuem características de rendimento e segurança similares ao investimento em locação. Ou seja, o imóvel para locação é um investimento que compete com as demais alternativas de investimentos, notadamente aqueles de natureza financeira, cuja tributação é cerca de 15%. Eis aí a razão para a carga fiscal aplicável à locação.

A neutralidade da tributação hoje existente possibilita ao investidor a tomada de decisão baseada em riscos e retorno atinentes ao investimento, não sendo a tributação um fator indutor no processo de decisão de onde aplicar o capital investido. Há, portanto, neutralidade fiscal, um dos objetivos a serem alcançados pelos projetos de reforma tributária anteriormente citados. A implementação do IVA teria efeito oposto: traria um desequilíbrio na equação de decisão do investimento, induzindo o aplicador a destinar seus recursos ao mercado financeiro, e não ao melhor investimento disponível.

Não é uma coincidência que a carga fiscal da locação no Lucro Presumido (14,53%) seja muito próxima daquela exigida para os investimentos financeiros (15%). Trata-se do reconhecimento de que ambos buscam um retorno sobre o capital investido: o aluguel é para a locação o que os juros são para os investimentos financeiros.

Em outras palavras, a tributação semelhante tem o claro objetivo de garantir neutralidade sob a perspectiva do investidor, de modo a não afetar a decisão no momento da comparação entre as opções disponíveis para aplicação de seus recursos.

Atualmente, a escolha é adquirir imóveis e rentabilizar o patrimônio ao custo de 14,53% ou realizar aplicações financeiras ao custo de 15% – ou seja, o tributo em nada altera a decisão do investidor. Com as propostas de reforma, essa equivalência salutar desapareceria, incentivando-se os investimentos financeiros em prejuízo dos investimentos produtivos e com alto potencial de geração de empregos.

Esse segundo caso é exatamente o que ocorre no mercado de locação: o imóvel locado é bem integrado na economia, responsável por gerar inúmeros empregos e investimentos em bens de consumo. Em um cenário de desemprego, o setor da construção civil é importante gerador de postos de trabalho, em especial para a mão de obra menos qualificada.

A importância da locação é ainda mais relevante na economia atual, marcada pelo acesso em detrimento da propriedade e pelo uso compartilhado de bens (shared economy). Não sem razão, existem diversos empreendimentos imobiliários voltados para investidores, tais como locações de cunho social (baixa renda), estúdios, students house, senior house, aluguel por temporada via Airbnb etc.

Dessa forma, o aumento da carga ensejaria o fim da neutralidade em relação às demais alternativas de investimento, o que é ainda mais sensível no cenário de juros baixos, que deprecia o valor da locação e reduz sua competitividade.

Logo, o aumento da carga fiscal em comparação com o mercado financeiro pode impactar negativamente o setor, em prejuízo dos investimentos verdadeiramente produtivos. Ainda que a reforma traga algum incremento na carga tributária para a locação, é fundamental que ela continue equiparada à tributação do mercado financeiro.

Neutralidade e direito à moradia

Importante observar que a perda da neutralidade não é ruim apenas para o investidor, mas sobretudo para a população carente. Isso porque, o ônus excessivo com o aluguel urbano é uma das principais causas para a relativa persistência do déficit habitacional no Brasil nos últimos anos, conforme indicado na tabela.

Parte das famílias de baixa renda não deseja morar nas periferias das grandes cidades, e sim em regiões mais centrais, onde há maior oferta de emprego, facilidade de acesso ao trabalho, melhor infraestrutura de lazer e educação – ou seja, melhor qualidade de vida.

Como o valor dos imóveis nas regiões centrais é, muitas vezes, inacessível para essas famílias, o aluguel se torna a alternativa possível. Na prática, essa parcela da população opta por pagar um aluguel maior que 30% de sua renda (ônus excessivo) para viver em regiões centrais, em vez de adquirir a casa própria nas regiões periféricas cujos imóveis possuem valores mais acessíveis. Esse comportamento é demonstrado no gráfico.

Isso significa que o valor do aluguel representa uma parcela considerável no orçamento das famílias brasileiras. Considerando que o peso desse valor é relevante no cenário atual, ele pode se tornar insuportável após a aprovação da reforma.

Com o aumento da carga tributária sobre a locação, o investidor perde rentabilidade e se vê diante de duas alternativas: vender o imóvel ou aumentar o preço do aluguel. Como o imóvel é um ativo de baixa liquidez, é provável que a maior parte dos investidores opte pela segunda alternativa em um primeiro momento, ao menos.

Dessa forma, os valores dos aluguéis tenderiam a crescer no cenário pós-reforma, o que pressionaria ainda mais o orçamento das famílias de menor renda. Assim, será obrigada a cortar gastos relevantes em outras áreas (saúde, educação, alimentação) ou abandonar os imóveis centrais por rescisão antecipada do contrato de locação, deslocando-se para áreas mais periféricas.

Consequentemente, o aumento abrupto da carga fiscal sobre a locação vai de encontro ao direito social de moradia garantido pelo texto constitucional (art. 6º da Constituição Federal). Note-se que o direito à moradia não se limita à propriedade do imóvel, mas inclui todas as formas de acesso à moradia digna, o que também contempla o aluguel de imóveis.

Na chamada “era do acesso” em que vivemos, a locação passa a ser tão importante quanto a propriedade – talvez, até mais, em termos populacionais. Afinal, há mais pessoas alugando que comprando imóveis.

Respeito ao direito adquirido

Ainda que a reforma opte pelo aumento da carga fiscal do setor de locação sem considerar o impacto econômico e social dessa alteração, vale ressaltar que a elevação abrupta da tributação pode ensejar externalidades negativas, como o aumento do contencioso fiscal.

Há um sem-número de contratos de locação em vigor, para os quais o locador estimou a rentabilidade e agiu com base na legítima expectativa de que a carga tributária seria de, no máximo, 14,53%.

Não se trata de alegar direito adquirido a “regime jurídico”, argumento reiteradamente rechaçado pela jurisprudência do STF. De fato, o que existe nesses contratos é ato jurídico perfeito, bem como direito adquirido subjetivo.

A mudança abrupta da carga fiscal (no caso, 14,53% para 25%, acrescido, ainda, do IR e da CSL) enseja um desequilíbrio econômico-financeiro nos contratos de longo prazo pactuados (contrato de locação de 30 meses), frustrando a estimativa inicial e, consequentemente, a legítima expectativa do contribuinte que dispôs de sua propriedade com base nas regras da lei atual, sem poder antever um aumento de cerca de 72% de sua carga fiscal em um futuro próximo.

Oportuno relembrar a experiência da instituição do regime não-cumulativo de PIS e Cofins. Esse novo regime majorou sensivelmente as alíquotas, muito embora tenha concedido certos créditos. Dessa forma, o legislador reconheceu que a mudança abrupta poderia afetar alguns contratos de longo prazo.

Por essa razão, a legislação (art. 10 da Lei nº10.833/2003) foi alterada para permitir a manutenção do regime cumulativo para as receitas relativas a contratos pactuados antes de 31/10/2003, com prazo superior a um ano, de administradoras de planos de consórcios e construção por empreitada (XVII do caput e nos §§ 1º e 2º do art. 10 desta Lei).

A eventual aprovação de um imposto nos moldes do IVA, que implicaria em um substancial incremento da carga tributária sobre as locações, potencialmente geraria a existência de dois regimes fiscais sobre a atividade de locação: o regime anterior para os contratos existentes e um novo regime para os novos acordos. Essa situação traria uma indesejada complexidade ao já complexo sistema tributário, indo contra os objetivos buscados pelos projetos de reforma tributária: a simplificação e a redução do contencioso fiscal.

Nesse sentido, a atividade de locação, pelas razões expostas, não deveria ingressar no campo de incidência da tributação sobre o valor agregado. A perda de neutralidade fiscal traria consequências danosas, econômicas e sociais, seja pela redução do investimento em setores produtivos, como o da construção civil, seja pelo aumento do custo da moradia, por meio da locação.

O presente trabalho foi gerado no âmbito de grupo que discute a Reforma Tributária no Secovi-SP, com a participação dos diretores Ely Wertheim, Caio Portugal, Lair Krähenbühl e do colega Rodrigo Dias, a quem agradeço as valiosas contribuições. «

 Autor: Revista Secovi-SP